Ísland hefur neitunarvald gagnvart EES

Páll H. Hannesson

Eftir Pál H. Hannesson, félagsfræðing

Er Ísland nauðbeygt, skv. EES-samningnum, til að taka upp allar gerðir ESB sem taldar eru falla undir EES-samninginn? Svarið við þeirri spurningu er NEI, Ísland þarf ekki að taka upp allar slíkar gerðir. Þetta er mikilvægt að hafa í huga, því í umræðu á Íslandi um ESB og EES hefur hinu gagnstæða oft verið haldið á lofti. Afleiðing hefur orðið sú að opinber umræða um þá löggjöf ESB sem tekin er upp hér á landi í gegnum EES-samninginn hefur oft kafnað í fæðingu, – ef að við höfum ekki möguleika til að andæfa lagaflaumnum, af hverju þá að eyða tíma í að ræða upptöku einstakra gerða?

Ef ESB-gerð er talin EES-tæk skv. EES-samningnum og EES-ríki telur það andstætt hagsmunum sínum að taka gerðina upp í innlend lög, þá koma til skoðunar helst tvær greinar EES-samningsins; gr 102 og gr 93. (Í þessum skrifum er stuðst við lögfræðilegt álit sem lögfræðistofan ARNTZEN de BESCHE Advokatfirma AS vann fyrir Norsk Post- og Kommunikasjonsforbund árið 2009.)

Við höfum neitunarvaldið…
Það er hin Sameiginlega EES-nefnd (sem í sitja fulltrúar EES-landanna og fulltrúar ESB) sem ákveður hvort ESB-gerð er EES tæk. Í gr 102.2 segir: “Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.”

Samkvæmt 93. grein þurfa slíkar ákvarðarnir vera samþykktar af öllum aðilum til að öðlast gildi.( Gr. 93.2. “Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar.”)

Þetta þýðir að hvert EES-land hefur rétt til að neita að taka upp tiltekna ESB-löggjöf. Og þá er verið að tala um löggjöf sem er EES-tæk, því auðvitað kemur ekki til álita að innleiða ESB-löggjöf sem ekki er EES-tæk. Þessi réttur er í reynd staðfestur í grein 102.3 þar sem segir að “(S)amningsaðilar skulu gera sitt ítrasta til að komast að samkomulagi um málefni sem samningur þessi tekur til. Sameiginlega EES-nefndin skal einkum gera sitt ítrasta til að finna lausn sem aðilar geta sætt sig við þegar upp koma alvarleg vandamál á sviðum sem falla undir valdsvið löggjafans í EFTA-ríkjunum.” Það er með öðrum orðum ekki gefið, að allir aðilar komist að sameiginlegri niðurstöðu.

…og hverjar verða afleiðingarnar?
Hverjar verða svo hugsanlegar afleiðingar þess að ríki neitar að taka upp ESB-löggjöf í EES-samninginn? Afleiðingarnar geta orðið nokkrar, bæði pólitískt og lögfræðilega.

Lögfræðilegar afleiðingar verða fyrstar þær að viðkomandi land þarf ekki að taka upp viðkomandi tilskipun og því ekki að innleiða efni hennar í lög. Það þýðir að borgarar og aðrir lögaðilar í EES-ríkjunum geta ekki sótt lagalegan rétt með tilvísun í viðkomandi tilskipun. Aðrar afleiðingar varða svo hvaða refsiaðgerðum, ef einhverjum, ESB getur hugsanlega beitt viðkomandi land.

Afleiðingarnar af því að land beiti neitunarvaldi sínu má lesa í grein 102.4. Í fyrsta lagi (gr.102.4) segir að nefndin skuli reyna að komast að einhverju samkomulagi innan 6 mánaða. Náist ekki samkomulag á því tímabili, þ.e. að viðkomandi ríki er alvara með að taka ekki upp beina löggjöf ESB eða aðra efnislega samhljóða, “skal litið svo á að framkvæmd viðkomandi hluta viðaukans, sem ákveðinn er samkvæmt 2. mgr., sé frestað til bráðabirgða nema sameiginlega EES-nefndin ákveði annað. Frestun af þessu tagi gengur í gildi sex mánuðum eftir lok tímabilsins…” (Gr. 102.5)

Neitun snertir aðeins viðkomandi hluta EES-samningsins
Þetta þýðir að sá hluti (viðauki) EES-samningsins sem tengist þeirri tilskipun sem viðkomandi ríki vill ekki taka upp, fellur úr gildi svo lengi sem viðkomandi ríki tekur ekki upp tilskipunina. Þá vaknar spurningin um hvaða hluti EES-samningsins kann að falla úr sambandi og hver tekur þá ákvörðun? Eins og áður segir er það hlutverk Sameiginlegu EES-nefndarinnar, eða eins og segir í gr 102.2 “Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.” Áliti nefndarinnar má svo skjóta til Evrópu- eða EFTA dómstólsins eftir atvikum.

Hin tímabundna uppsögn samningins tekur aðeins til þess hluta EES-samningsins sem sú gerð sem viðkomandi ríki neitar að taka upp áhrærir (sjá EES 2(1) a ) og því er ekki hægt, á grundvelli greinar 102, að segja öllum EES-samningnum eða öðrum hlutum hans. Það má því leiða að því rök, að aðeins megi segja upp tímabundið þeim hluta EES-samningsins sem hin umdeilda tilskipun kemur í staðinn fyrir eða sem tekur breytingum vegna tilskipunarinnar.

Þetta þýðir, t.d. hvað varðar neitun Norðmanna á að taka upp þriðju póst-tilskipunina að aðeins sá hluti EES-samningsins, sem snertir póstþjónustuna beint, viðauki XI, d-hluti, hættir að hafa gildi í Noregi. Það þýddi að Noregur væri laust undan samræmdum reglum ESB á póstmarkaði, því um leið hættu hinar tvær eldri tilskipanir ESB um póstmarkaðinn að gilda. Staðan á norskum póstmarkaði yrði þá sambærileg við önnur svið atvinnulífsins sem ekki hafa gengist undir sérstaka ESB samræmingu á löggjöf, og að grunnreglur EES-samningsins, þar með talið reglan um jafna meðferð, gilda áfram. Fyrir Norska póstinn þýðir það að dótturfyrirtæki hans í Danmörku og Svíþjóð verða ekki fyrir áhrifum af uppsögn þessa hluta EES-samningsins. Lögfræðistofan ARNTZEN de BESCHE Advokatfirma AS telur einnig að öðrum ríkjum ESB væri ekki heimilt að grípa til “hefndaraðgerða” þó svo að aðgangi þeirra að norska póstmarkaðinum væri hamlað með þessum hætti.

Að þeirra mati gilda viðbrögð sameiginlegu EES-nefndarinnar fyrir önnur ríki ESB; ESB talar með einni röddu, einnig í tengslum við erlend samskipti. Það gildir líka um samskipti sambandsins við EFTA-ríkin í gegnum EES-samninginn.

Hitt er svo annað mál að eftir að við höfum tekið upp löggjöf ESB í gegnum EES-samninginn, að þá erum við ofurseld þeim túlkunum sem EFTA-dómstóllinn eða Evrópudómstólinn kann að finna upp á.

Fælingarmáttur og lýðræði
Það er því ekki svo að Íslendingar, fremur en Norðmenn, séu skuldbundnir til að taka umyrðalaust upp allar gerðir ESB er varða innri markaðinn og aðra þætti EES-samningsins.

Þó hefur það lengi verið viðkvæðið og jafnframt fylgt sögunni að ef svo færi að Íslendingar beittu “neitunarvaldi” gagnvart upptöku EES-gerða að þá jafngilti það uppsögn á samningnum sjálfum. Í þessu hefur óneitanlega falist allnokkur fælingarmáttur. Þó er þetta viðhorf er rangt. Afleiðing þess, hefur hins vegar að mínu mati orðið sú að öll umræða um EES-samninginn og þá löggjöf sem við höfum tekið upp í kjölfarið hefur verið drepin í dróma. Fjölmiðlar hafa lengst af sýnt ESB og EES ákaflega lítinn áhuga, hvort sem er ESB sem fyrirbæri eða þeirri löggjöf sem tekin hefur verið upp á hverjum tíma. Ákaflega lítið hefur verið fylgst með störfum hinnar sameiginlegu EES-nefndar af fjölmiðlum, eða með fastanefnd EFTA, hvað þá með störfum hins nánast óþekkta EES-ráðs. Ráðið “skal taka stjórnmálalegar ákvarðanir sem leiða til breytinga á samningnum”.

Embættismenn og sérfræðingar með skilgreiningavaldið
Það er hlutverk hinnar sameiginlegu EES-nefndar að ákvarða hvort ESB-löggjöf skuli taka upp í samræmi við EES-samninginn og taka á ágreiningsmálum er varða framkvæmd samnings. Sameiginlega nefndin hefur ásamt Fastanefndinni, sér til fulltingis nokkrar undirnefndir og vinnuhópa lægra settra embættismanna, sem flestar eru starfræktar af EFTA, sem vinna alla grunnvinnu fyrir Fastanefndina og Sameiginlegu nefndina. Það er ekki ætlunin hér að fara nákvæmlega ofan í stofnanastrúkturinn í kringum EES (sjá nánar Handbók utanríkisráðuneytisins um EES,  heimasíðu EFTA  og Fjármálaráðuneyti ), heldur einungis að benda á hversu lokað þetta ferli er innan veggja þessa stofnanakerfis. Litlir vinnuhópar á vegum EFTA og ESB vinna vinnuna, skilgreina hlutina, þaðan er þeim vísað til efri laga kerfisins í Sameiginlegu nefndinni og Fastanefndinni og svo er eftir atvikum fjallað um gerða hluti í stjórnkerfinu heima, eins og t.d. í samráðshópi ráðuneytanna um EES.

Þaðan heyrist sjaldan gagnrýnin umræða eins og dæmin sanna, ekki frá embættismönnum né ráðherrum. Á Alþingi tekur utanríkismálanefnd EES-mál til umræðu, en sjaldan berast fréttir um ágreining þaðan. Og þegar EES-mál koma svo til atkvæða sárasjaldan nokkur umræða, ýtt er á hnappinn og málið afgreitt.

Fjölmiðlarnir sofandi
Á þessu eru þó undantekningar, eins og þegar Ögmundur Jónasson, þáverandi heilbrigðisráðherra, stöðvaði tímabundið framgang þjónustutilskipunarinnar og knúði í gegn í ríkisstjórn viðbótarályktun sem vernda á hagsmuni almannaþjónustunnar gagnvart tilskipuninni. Þjónustutilskipunin, sem er ein áhrifamesta tilskipun ESB í seinni tíð og olli gífurlegu uppnámi um alla Evrópu, náði ekki eyrum fjölmiðla hér á landi. Á árunum 2004 til 2006 þegar tilskipunin var rædd í Evrópu voru íslenskir fjölmiðlar uppteknari við að mæra íslenska fjármálafursta og í annarri naflaskoðun um ágæti íslensks efnahagslífs. Nánar verður fjallað um þjónustutilskipunina sjálfa á næstunni.
-phh

Úr EES-samningnum:

93. gr.

Sameiginlegu EES-nefndina skipa fulltrúar samningsaðila. Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar.

 

102. gr.

1. Til að tryggja réttaröryggi og einsleitni EES skal sameiginlega EES-nefndin taka ákvörðun um breytingu á viðauka við samning þennan eins fljótt og unnt er, eftir að bandalagið hefur samþykkt nýja samsvarandi löggjöf bandalagsins, með það að markmiði að unnt sé að beita samtímis þeirri löggjöf og breytingunum á viðaukunum við samninginn. Bandalagið skal í þessum tilgangi tilkynna öðrum samningsaðilum í sameiginlegu EES-nefndinni eins fljótt og unnt er þegar það samþykkir réttarheimild um málefni sem fjallað er um í samningi þessum.

 

2. Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.3. Samningsaðilar skulu gera sitt ítrasta til að komast að samkomulagi um málefni sem samningur þessi tekur til.Sameiginlega EES-nefndin skal einkum gera sitt ítrasta til að finna lausn sem aðilar geta sætt sig við þegar upp koma alvarleg vandamál á sviðum sem falla undir valdsvið löggjafans í EFTA-ríkjunum.

 

4. Ef ekki er unnt að komast að samkomulagi um breytingar á viðauka við samning þennan, þrátt fyrir beitingu undanfarandi málsgreinar, skal sameiginlega EES-nefndin kanna alla frekari möguleika á því að tryggja áframhaldandi góða framkvæmd samningsins og taka nauðsynlegar ákvarðanir þar að lútandi, meðal annars að viðurkenna að löggjöf sé sambærileg. Taka verður slíka ákvörðun eigi síðar en við lok sex mánaða tímabils, frá því að málinu er vísað til sameiginlegu EES-nefndarinnar, eða á gildistökudegi samsvarandi löggjafar bandalagsins ef sá dagur er síðar.

 

5. Hafi sameiginlega EES-nefndin ekki tekið ákvörðun um breytingu á viðauka við þennan samning við lok frests sem settur er í 4. mgr. skal litið svo á að framkvæmd viðkomandi hluta viðaukans, sem ákveðinn er samkvæmt 2. mgr., sé frestað til bráðabirgða nema sameiginlega EES-nefndin ákveði annað. Frestun af þessu tagi gengur í gildi sex mánuðum eftir lok tímabilsins sem um getur í 4. mgr., þó ekki fyrir þann dag er samsvarandi gerð EB kemur til framkvæmda í bandalaginu. Sameiginlega EES-nefndin skal áfram leitast við að koma á samkomulagi um lausn sem aðilar geta sætt sig við svo að draga megi frestunina til baka við fyrsta tækifæri.

 

6. Ræða skal um raunhæfar afleiðingar þeirrar frestunar sem um getur í 5. mgr. í sameiginlegu EES-nefndinni. Réttindi og skyldur sem einstaklingar og aðilar í atvinnurekstri hafa þegar áunnið sér með samningi þessum skulu haldast 1). Samningsaðilar skulu, eftir því sem við á, ákveða hvaða breytingar þurfi að gera vegna frestunarinnar.