Stefán Már Stefánsson, birtist í Morgunblaðinu 15.10.2025
Utanríkisráðherra hefur nú lagt fram nýtt frumvarp sem bætir sérstakri forgangsreglu við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, sem yrði ný 4. gr. laganna. Frumvarpið er lítið breytt frá fyrra frumvarpi sem lagt var fram á síðasta löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Ákvæðið hljóðar svo:
Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum ef þau eru ósamrýmanleg öðrum stjórnvaldsfyrirmælum.
Þegar EES-samningurinn var lögfestur með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var samhliða því tekin upp sérstök lögskýringarregla í 3. gr. laganna.
Segja má að sú regla hafi verið sett í því skyni að leysa þann vanda sem stafað gæti af árekstri innlendra lagareglna og þeirra reglna sem rætur eiga að rekja til EES-réttar að því marki sem slíkt er hægt á grundvelli lögskýringar enda er stefnt að einsleitni laga á Evrópska efnahagssvæðinu. Dómstólar hafa ítrekað beitt þeirri reglu, en í dómaframkvæmd hefur einnig komið fram að slíkri lögskýringu eru viss takmörk sett.
Eftirlitsstofnun EFTA hefur undanfarin misseri gert athugasemd við þessa lögskýringarreglu og talið hana ekki duga til að fullnægja bókun 35 við EES-samninginn.
En er íslenska ríkinu þjóðréttarlega skylt að taka í lög sín ákvæði líkt og hér er fyrirhugað? Rétt er að víkja nokkrum orðum að því. Í bókun 35 segir svo: Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins; og þar eð þessum markmiðum verður því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig.
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.
Forgangsáhrif snúast um lagaáhrif tiltekinna laga gagnvart öðrum gildandi lögum þegar orð þeirra eða merking eru ósamrýmanleg. Í þeirri stöðu gilda þau lög sem teljast hafa forgang en hin lögin víkja og gilda ekki. Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli með lagareglum kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki bætir úr ef reglur um þetta eru ekki skýrar.
Nú er það svo að bókun 35 gildir ekki um stjórnskipunarlög ríkisins og er það m.a. staðfest í greinargerð þeirri sem fylgir framlögðu frumvarpi. Bókun 35 hefur þannig ekki áhrif á stöðu innleiddra EES-reglna samkvæmt íslenskri stjórnarskrá. Með öðrum orðum raskar skuldbindingin samkvæmt bókuninni ekki rétthæð stjórnarskrárákvæða að neinu leyti. Því til viðbótar má minna á að ekki kom til greina að veita EES-reglum forgang við gerð samningsins með líkum hætti og innan ESB og er fyrri hluti bókunar 35 staðfesting þess.
Í þessari stöðu er í fyrsta lagi álitamál hvort löggjafinn geti eftir gildandi stjórnarskrá búið til „ofurlög“ sem gangi fyrir öllum öðrum lögum á víðtæku sviði, jafnt eldri sem yngri og án nokkurs tillits til almennra reglna um skýringu réttarheimilda, og sett þau almennu lög stalli ofar en öll önnur almenn lög, í einhverju tómarúmi á milli almennra laga og stjórnarskrár.
Í öðru lagi er álitamál hvort EESregla sem ryður burt ósamrýmanlegu ákvæði íslenskrar löggjafar á víðtæku sviði, þar sem fyrirsjáanleiki er oft ekki mikill, standist íslenskar stjórnskipunarreglur.
Meginreglan um réttaröryggi borgaranna kemur hér til álita og hefur þýðingu. Með rökum má einnig halda því fram að ákvæði 4. gr. frumvarpsins séu hvorki nægjanlega skýr né fyrirsjáanleg til að standast íslenskar stjórnskipunarreglur ef að lögum yrðu.
Höfundur er prófessor emeritus við lagadeild Háskóla Íslands.