Hreinn Loftsson hæstaréttarlögmaður skrifar:
Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur er kveðið á um að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram árið 2027 um hvort halda skuli áfram aðildarviðræðum Íslands við Evrópusambandið (ESB). Ef niðurstaðan verður sú að halda áfram viðræðum verður ferlið væntanlega tekið upp þar sem frá var horfið árið 2013. Ramminn um viðræðurnar sem ESB setti árið 2010 myndi þá líklega gilda um framhald þeirra.
Opinber umfjöllun íslenskra stjórnvalda um aðildarferli Íslands að Evrópusambandinu árin 2009–2013 var m.a. byggð á staðhæfingum um „sérlausn“ í sjávarútvegi og full yfirráð yfir orkuauðlindum. Raunin var hins vegar önnur eins og stjórnvöld vissu eða máttu vita. Frá fyrsta degi lá fyrir að samningsrammi ESB útilokaði undanþágur frá laga- og regluverki sambandsins nema þær væru tímabundnar og fáar. Opinberar yfirlýsingar æðstu embættismanna ESB undirstrikuðu þessa afstöðu ESB. Samt var reynt að telja almenningi trú um að „harðsnúin samningatækni“ gæti breytt grundvallarreglum sambandsins.
Aðildarferlið og pólitískt samhengi
Í inngangi að stöðuskýrslu utanríkisráðuneytisins um gang viðræðnanna í apríl 2013 fullyrti Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra að sérlausn í sjávarútvegi væri möguleg, að orkuauðlindir og náttúra væru ekki í hættu og að aðild myndi treysta fullveldi Íslands með sterkari stöðu innan alþjóðlegs samstarfs.
„Ég er sannfærður um að við getum fengið sérlausn í sjávarútvegi sem tekur tillit til sérstöðu Íslands… Orkuauðlindir Íslands eru ekki í hættu, ekki frekar en vatnið, fjöllin eða kýrin… Smám saman taka staðreyndir við af getgátum í Evrópumálunum og þær segja okkur það er ekkert að óttast og allt að vinna.“
Þessi pólitíska framsetning myndaði bakgrunn viðræðnanna í opinberri umræðu innanlands en hún var ekki í fullu samræmi við lagalega og stofnanalega skipan ESB. Sambandið stefnir að samruna og samræmingu í framkvæmd laga og reglna allra aðildarríkja þar sem þau verða öll að lúta sömu reglum í öllum aðalatriðum. Stofnanir sambandssins ráða ferðinni að mestu leyti varðandi framkvæmd og eftirfylgni.
Aðildarferlið og samningsrammi Evrópusambandsins
Aðildarviðræðurnar fara fram í samræmi við ákveðinn samningsramma (negotiating framework) þar sem vísað er sérstaklega í 49. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (Treaty on the European Union) sem fjallar um aðildarumsóknir.
Ísland sótti formlega um aðild 16. júlí 2009. Framkvæmdastjórnin mælti með því að opna viðræður eftir að hafa metið umsóknina. Framkvæmdastjórnin lagði áherslu á að Ísland þyrfti að ljúka aðlögun sinni að regluverki ESB, sérstaklega á sviði sjávarútvegs, landbúnaðar, umhverfismála, fjármagnsflutninga og fjármálaþjónustu. Aðildarríkin samþykktu síðan samhljóða að veita Íslandi stöðu umsóknarríkis (candidate country) og hefja viðræður á þessum grundvelli.
Samningsrammi ESB
Eftir að aðildarumsókn Íslands hafði verið samþykkt setti ESB sérstakan ramma um viðræðurnar sem hvílir á gildandi sáttmálum og regluverki sambandsins (acquis communautaire). Í samningsrammanum fyrir Ísland var skýrt kveðið á um eftirfarandi í 25. gr. :
• Frávik frá reglum ESB yrðu að vera tímabundin og takmörkuð að umfangi.
• Slík frávik mættu hvorki breyta reglum ESB, raska virkni innri markaðarins né torvelda samkeppni.
• Fyrir svið sem tengjast innri markaðnum skyldu reglur innleiddar hratt og aðlögunartími vera stuttur.
• Allar undanþágur þyrftu að vera hluti af skýrt skilgreindri áætlun með áfangaskiptri upptöku regluverksins.
Þetta þýddi í reynd að varanleg sérlausn í sjávarútvegi eða orkumálum var útilokuð frá upphafi. Þegar Ísland samþykkti samningsramma ESB var í raun fallist á þessar forsendur hans. Þegar viðræðurnar voru settar á ís árið 2013 hafði aðeins þeim köflum verið lokað þar sem Ísland gerði engar kröfur um varanleg frávik. Helstu hagsmunakaflar — sjávarútvegur og orkumál — voru aldrei opnaðir.
Lagalegur rammi varðandi undanþágur
Í fræðilegri greiningu á aðildarferli ríkja að ESB sem fylgdi skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis (143. löggjafarþing 2013–2014) leggur Stefán Már Stefánsson, prófessor, áherslu á að lagalegt svigrúm til varanlegra undanþága sé afar takmarkað, sérstaklega á sviði fiskveiða og landbúnaðar. Hann bendir á að engin ríki hafi fengið varanlegar undanþágur frá sameiginlegri fiskveiðistefnu eða sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB. Þetta sé vegna þess að þessir málaflokkar falla að mestu undir einkarétt lagasetningar ESB, sem aðeins er hægt að breyta með breytingu á sáttmálum sambandsins.
Á hinn bóginn bendir hann á að tímabundnar undanþágur séu mögulegar en þær séu jafnan afmarkaðar að umfangi, aðeins veittar sem aðlögunartími og bundnar skýrum skilyrðum. Dæmi úr aðildarsamningum Finna, Svía og Austurríkis sýni að slíkar undanþágur séu tímabundnar og renni út innan fárra ára. Stefán Már bendir jafnframt á að breytingar á reglum ESB til hagsbóta fyrir ný aðildarríki (t.d. Möltu í sjávarútvegi) verði hluti af ESB-rétti og geti síðar verið felldar niður eða breytt af sambandinu einhliða.
Svokallaðar svæðisbundnar undanþágur eru einnig óraunhæfar fyrir Ísland þar sem þær byggjast á sérstökum landfræðilegum eða stjórnmálalegum aðstæðum (t.d. Kanaríeyjar eða Álandseyjar). Yfirlýsingar sem fylgja aðildarsamningum hafa að jafnaði aðeins pólitískt vægi en ekki bindandi lagagildi.
Pólitísk sýn og lagaleg staða
Samanburður á pólitískri framsetningu Össurar Skarphéðinssonar og lagalegu mati Stefáns Más Stefánssonar er skýr:
• Össur byggir á þeirri forsendu að hægt sé að ná „sérlausn“ í sjávarútvegi sem taki tillit til sérstöðu Íslands án þess að útskýra hvernig slíkt yrði lagalega tryggt innan ramma ESB. Hann gefur til kynna að sérstaða Íslands í auðlindamálum sé þegar „staðfest“ í viðræðunum.
• Stefán Már sýnir með lagalegum rökum að varanlegar undanþágur á þessum sviðum séu í reynd útilokaðar nema með breytingu á grunnsáttmálum ESB — sem væri fordæmalaust og krefðist samþykkis allra aðildarríkja. Allt svigrúm felist í tímabundnum aðlögunarákvæðum sem unnt er að afnema eða sem renna út eftir ákveðinn tíma.
Opinberar yfirlýsingar talsmanna ESB
Þrátt fyrir pólitískar yfirlýsingar Össurar Skarphéðinssonar lágu skýr skilaboð fyrir frá fulltrúum ESB strax í upphafi:
• Blaðamannafundur í Brussel 2010 – Štefan Füle, stækkunarstjóri ESB, sagði að engin varanleg undanþága frá regluverki ESB væri í boði.
• Morgunblaðið 10. september 2009 – Olli Rehn, forveri Füles, sagði að „spil ESB væru þegar á borðinu“ og ef Ísland sætti sig ekki við það ætti það að vera utan sambandsins.
• mbl.is, mars 2017 – Uffe Ellemann-Jensen, fyrrverandi utanríkisráðherra Danmerkur: „Þið vitið fullkomlega hvað er í pakkanum,“ sagði hann og hafnaði hugmyndinni um að „sækja um til að kíkja í pakkann“.
Staðan árið 2025
Árið 2025 stendur Ísland frammi fyrir ákvörðun um hvort halda eigi áfram aðildarviðræðum og leggja þá spurningu fyrir kjósendur í atkvæðagreiðslu 2027. Kjósendur verða að vita að um er að ræða aðlögunarviðræður að regluverki ESB á grundvelli samningsramma ESB sem Ísland samþykkti 2010.
Upplýst umræða verður að hvíla á staðreyndum en ekki á óskhyggju sem einkenndi málflutning stjórnvalda 2009–2013.
Greinin birtist á Facebook síðu höfundar 13. ágúst 2025